地方政府财政能力非均衡性研究

财政部 地方政府性债务总规模未扩大

李圆

[摘要]自新中国成立以来政府间关系问题以及政府财力配置问题，始终都是中央政府关注的问题。但人本理念不断受到重视，政府合法性不断受到强调，国家综合实力在国际政治中不断显示其重要性的当代，正确处理中央与地方政府关系以及合理配置各级政府间财力的问题显得越来越重要，甚至已是当务之急。文章针对地方政府财力配置问题进研究，探讨地方财政分配非均衡性。

[关键词]地方政府；财政能力；非均衡性

[DOI]1013939/jcnkizgsc201722032

我国中央与地方政府之间的关系始终处于调整变化过程中，但从整体开看，集权程度始终是高的。可能这也和我国的一党执政有关，政府间政治上的集分权程度与财政上的集分权程度并不完全一致，但地方政府地位与政府间财力配置始终是一个统一体。在人们构建的社会结构中，每一个地方财政能力的背后都有许多因素在发挥作用，不仅是指一级政府在财政资源方面的运筹能力，也包括财政资源汲取、分配、使用及整个过程中的组织、管理与协调。所以地方财政能力是多种要素复合而成的，从而导致了非均衡性问题的出现。

1地方财政能力的非均衡性分析

11研究地方财政能力的必要性

同样是一块钱，在不同人手里，产生的效果是不同的。同理，同样数额的财力，在不同的制度下，其筹集、使用过程产生的效果也是不一样的，从而也表现出不同的财政能力。政府财政能力的强弱反映的是政府在汲取资源和使用资源过程中对经济、社会运行产生影响的一种度量，若产生的影响是负面的，则表明政府财政能力弱；反之，若产生的影响是积极的，则表示政府财政能力强。由于人们长期认为财力等同于财政能力，形成了对财政的过度数字化理解，往往使财政变成一个仅仅是筹资拿钱的工具，无形之中限制了财政在支撑地方政府履行职能过程中的作用，同时也降低了地方政府的执政能力，地方财政能力的非均衡性程度加深。因此，分析地方财政能力必须充分考虑多方面的因素，深入探究其非均衡性的原因，观察财政资源的分配及其变化，以准确判断财政能力的状况。

12地方财政能力的构成

各个地区的状况不同，地方政府的具体职能也是有差异的。地方财政能力的具有四个基本能力，其中每一项能力都内含不同的目标与相应的财政资源和财政制度。确保社会稳定能力是基础，从一个时点来看，最主要的基本生存条件、基本的道德和信仰以及对政府的基本信任是社会的凝聚力。促进经济可持续发展能力对一个欠发达地区而言是极重要的政府目标。省（区）内平衡能力是对于人口大国很难做到的。除了全国性的不均衡之外，还有区域内部的严重不均衡。从行政区划看，省（区）内的不平衡程度在东、中、西部都普遍存在。这种经济、社会发展的不平衡导致了各行政辖区内的基本公共服务的差距。应对突发公共事件的应急反应能力在现代风险社会是不断加大的。由于快速市场化引致的社会内部的各种利益冲突，以及快速工业化过程中的各类工业和环境事故，如果政府财政能力缺乏这种能力，则有使财政运行陷入紊乱状态的风险。综上所述，正是由于地方财政能力的目标的差异，才形成了财政作为政府工具的能力层次，导致了地方财政能力的非均衡性。

13政府间事权划分不清导致的财力配置无依据

政府间事权划分是政府间财权和财力配置的基础，政府间事权划分不清导致政府间事权重叠、交叉，事权上下推诿，政府缺位或不作为。无论是我国宪法还是行政组织法，都没有明确规定各级政府的权利和义务。虽然有法律、法规对各级政府的财政职责进行设定，但这些都只是一个框架，具体实施起来，任何一级政府都无法依此作为。对于财政事项，中央既可以自己承担支出责任，也可以将支出责任下放给地方政府。中央无论怎么做都不违法，所以，在利益的驱动下，中央政府就会尽可能地将事权下放给地方政府，而不考虑地方政府的财政能力。中央可以任意干预地方政府财政，如果这种干预是不正确的，只会损害地方财政能力，从而对地方财政能力造成消极影响，进一步加剧非均衡性问题的严重性。

2全面提高地方财政能力的策略与措施

21创新制度，理顺地方政府与市场的关系

财政作为政府干预经济、社会的一个综合性手段，在提高自身能力过程中，需要创新性思维，不断创新理财观念。根据东北地区的区域功能定位，針对老工业发展、农业发展的状况、大面积林地的自然环境、社会矛盾复杂等方面的现实情况，不断更新观念，正确处理好发展与稳定、资源与环境等方面的辩证关系，在不利中发掘有利因素，在矛盾中寻求协调，在协调中促进发展。在市场经济条件下，正确处理政府与市场的关系，不但成为提高社会经济资源配置效率的重要条件，而且关系到政府行为是否合理，财政资源是否存在“错配”而导致浪费等问题，加重地方财政能力的非均衡性。未到达成熟市场经济状态以前，政府与市场的关系将是动态的，需要针对市场化程度的变化而不断调整政府干预的边界。东北要充分考虑市场化进程的基础上，有针对性地调整和转换政府职能，以使地方政府与市场在资源配置中实现互补而形成合力。

22转换财政管理模式，提高管理能力

在政府制度供给中，最重要的制度莫过于政治体制与经济体制，他们决定着中央与地方政府之间的关系以及政府与市场的关系。对这两大关系的处理直接影响各级政府行政效率；各级政府公共物品供给规模和效率，而政府行政效率和公共物品供给效率均是构成居民幸福生活以及一个健康、发达、公平、自由国度的最重要因素。东北作为经济资源大区，为实现社会经济的可持续发展和促进公共资源优势向地方财政优势的转化，需要大力加强公共产权方面的管理。为此，在资产管理方面，一方面加强地方国有企业的资产、股息等方面的管理，防止国有资产流失；另一方面还要重点加强行政事业单位资产管理的力度，整合政府资产，节约施政成本。且东北财政资源本来十分有限，应该更加讲究财政资金的“集约化”使用，避免各部门经费供应的苦乐不均衡，以进一步提高财政能力。

23实现地区差距下的基本公共服务均等化

通过对东北地区实际情况的调查，结合对近年来中央财力性转移支付机制的分析，我们发现，提高东北财政能力需要中央财政在维持目前既定的转移支付基础上，结合东北实际，给予进一步的“注资”。目前，中央政府为均衡各地财政能力而进行的财政转移支付主要是通过财力性转移支付制度实现的。如果将财力性转移支付制度作为一个体系来看，伴随中央各项改革不断层出的各类转移支付，成为财力性转移支付体系中一道靓丽的风景线。目前的财力性转移支付主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付等。这是中国所独有的现象，今后随着对转移支付认识的加深，按照不同的目标，对已有的转移支付类型进行必要的清理、合并和归类，将是我国财力性转移支付制度不断完善的方向。

3结论

财政能力的发挥或大小，最终表现为一系列可观察的政治、经济、社会活动之中，并以这些活动的完成程度来衡量。政府的组织经济建设职能中包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项。在知识经济和经济全球化的时代，知识与技术越来越成为国与国之间、地区之间竞争的关键性因素。总体上，地方财政能力的非均衡性的研究还值得我们继续深究。

参考文献：

[1]卢洪友从建立现代财政制度人手推进国家治理体系和治理能力现代化[J].地方财政研究，2014（1）：6-12

[2]刘亮中国地区间财力差异的度量及分解[J].经济体制改革，2006（2）.endprint